[취재파일] 미국 검사는 수사를 안 할까? - 수사/기소 분리에 대한 동상이몽

최근 일부 여당 의원들이 중대범죄수사청과 검수완박(검찰 수사권 완전 박탈)을 추진하면서 '수사와 기소의 분리' 문제가 다시 논란이 되고 있습니다. 특히 일부 중대범죄수사청 추진자들은 반대론자 중 일부가 과거에 '수사와 기소의 분리'나 검찰과 별도의 수사청 설립을 지지했다는 점을 지적하면서, '수사와 기소의 분리'가 '검수완박(검찰 수사권 완전 박탈)'이나 지금 논의되는 것과 같은 방식의 중대범죄수사청에 대한 찬성과 같은 뜻인 것처럼 주장하고 있습니다.

그러나 이는 '수사와 기소의 분리'라는 표현이 가진 의미를 각자의 방식으로 정의하면서 벌어진 오해이거나, '수사와 기소의 분리'의 전제가 되는 사실을 생략한 주장에 가까워 보입니다. 이런 점은 이른바 '수사/기소 분리론자'들이 수사와 기소의 분리가 정착된 대표적 국가로 꼽고 있는 미국에서 검사의가 수사권을 어떻게 행사하고 있는지 살펴보면 더욱 명확하게 드러납니다.

미국에는 여러 종류의 검사(Prosecutor)가 있습니다. 미국은 연방정부와 주 정부, 연방법과 주 법으로 구성된 이원적 행정-사법 체계를 가지고 있기 때문에 연방 정부에는 연방법(Federal Law)을 다루는 연방검사(U.S. Attorney)가 있고, 각 주에는 주 법(State Law)을 담당하는 주 검사(State Attorney)가 있습니다. 이 글에서는 우리나라 검사와 마찬가지로 중앙정부(연방정부) 소속인 연방검사에 대해 주로 살펴보겠습니다.

미국 전역에는 모두 94곳의 연방검찰청이 있는데 이곳의 기관장이 연방검사입니다. 우리나라의 각 지방검찰청 검사장과 비슷하다고 볼 수 있겠습니다. 연방검사는 주 검사와 달리 모두 대통령이 임명하는 임명직 공무원입니다. 각 연방검찰청에는 1명의 연방검사만 존재하지만, 연방검찰청에서 일하는 '검사보(AUSA, Assistant United States Attorney)' 도 보통 '검사'(Prosecutor)라고 불립니다. 반드시 정확한 비교는 아니지만 '검사보'는 대략적으로 우리나라의 평검사와 비슷한 위치라고 볼 수 있습니다.


● 미국 검사들은 (직접) 수사를 안 할까?

그렇다면 미국의 연방검사는 일부 사람들이 주장하는 것처럼 직접 수사를 하지 않은 것일까요? 미국 법무부 산하 연방검찰청 통합 홈페이지에 있는 설명을 보면 '미국 검사는 수사를 하지 않는다'라는 주장이 타당한 것처럼 느껴지기도 합니다.
 

미국 연방검찰청 홈페이지 FAQ 코너 (Offices of the United States Attorneys Frequently Asked Questions) - 연방검찰청이 범죄 "수사"를 하나요? - Does the U.S. Attorney's Office investigate crimes? 수사(Investigation)는 통상적으로 연방수사국(FBI), 마약단속국(DEA), 관세국경보호청(CBP), 국세청(IRS), 우정사업본부(Postal Service), 이민세관단속국(ICE) 등 연방 법 집행기관이 수행합니다. 우리(=연방검찰청)는 종종 주 단위와 지역 단위 기관들로부터 사건을 받기도 합니다. 연방검찰청은 이런 기관들과 함께 일하면서 연방 범죄 수사와 관련된 방향성과 법적 조언을 제공합니다. Investigations are generally conducted by federal law enforcement agencies such as the Federal Bureau of Investigation, Drug Enforcement Administration, Customs and Border Protection, Internal Revenue Service, Postal Service, Immigration and Customs Enforcement, and others. We also frequently take cases from state and local agencies. The U.S. Attorneys' Offices work with those agencies to provide direction and legal counsel in federal criminal investigations.

미국 연방검찰청 FAQ 코너에 '연방검찰청이 범죄 (직접) 수사를 하냐'는 질문이 있는 것을 볼 때 미국에서도 검사의 직접 수사 문제에 대한 관심이 적지는 않은 듯 싶습니다. 그리고 이 질문에 대한 답에서 미국 연방검찰청은 "통상적으로" 연방검찰청이 아닌 FBI 등 다른 법 집행기관이 수행한다고 밝힌 대목만 읽으면, 미국 검사는 (직접) 수사를 하지 않고, FBI 같은 사법경찰 기관의 '수사'와 연방검사의 '기소'가 분리되어 있는 것처럼 느낄 수 있습니다.

그러나 금융범죄에 대한 미국 연방검사의 직접 수사를 소재로 하는 미국 드라마 [빌리언스 Billions]를 따로 언급할 것도 없이, [뉴욕타임스(The New York Times)]나 [월 스트리트 저널(THE WALL STREET JOURNAL)] 같은 유력 매체에도 미국 연방검사가 직접 수사를 하고 있다는 기사가 실제로 종종 보도되곤 합니다. 간단한 검색만으로도 트럼프 대통령의 최측근을 뉴욕의 연방검사가 수사하고 있다거나, 북핵협상 등에 대한 정보를 공개한 존 볼턴 전 백악관 국가안보보좌관의 회고록에 대해 기밀 유출 혐의로 연방검사들이 수사하고 있다는 기사를 찾을 수 있습니다.

(트럼프 대통령과 법무부 장관이 대통령 측근을 수사하는 연방검사를 파면하려고 시도하고, 연방검사가 이에 저항하는 과정에서 큰 갈등이 불거졌다는 뉴욕타임스 기사 내용은 왠지 우리에게도 무척 익숙하게 느껴집니다.)
 

[트럼프의 측근들을 "수사"한 연방검사(U.S. Attorney)를 놓고 벌어진 충돌이 위기를 유발하다.] - 법무부 장관 윌리엄 바가 맨해튼에 있는 연방검사(U.S. attoney)인 제프리 버만을 파면하려고 시도했지만, 버만이 물러나기를 거부하고 있다. 2020년 6월 19일 / 뉴욕타임스 트럼프 대통령의 최측근들을 수사해온 맨해튼의 최고위 연방 검사(federal prosecutor)가 토요일에 법무부 장관 윌리엄 P. 바가 파면하려고 시도한 이후에도 자리에서 물러나기를 거부함으로써, 법 집행의 독립성과 불충하다고 여겨지는 공무원들에 대한 대통령의 숙청작업 사이의 이례적인 교착상태를 일으키고 있다. [Clash Over U.S. Attorney Who Investigated Trump Associates Sets Off Crisis] - Attorney General William Barr tried to fire the U.S. attorney in Manhattan, Geoffrey Berman, but he is refusing to leave. June 19, 2020 / The New York Times The top federal prosecutor in Manhattan, who has investigated President Trump's closest associates, was refusing to leave his position on Saturday after Attorney General William P. Barr tried to fire him, setting up an extraordinary standoff over the independence of law enforcement and the president's purge of officials he views as disloyal.

[법무부가 볼턴의 책에 대한 형사적 조사를 시작하다.] 2020년 9월 15일 / 월 스트리트 저널 연방 검사들(federal prosecutors)이 대배심 소환장(subphoena)을 월요일에 존 볼턴의 출판사와 저작권 에이전트에 대해 발부함으로써, 볼턴 씨가 기밀로 분류된 정보를 잘못 다뤘는지에 대한 형사적 수사를 시작했다고 이 사안을 잘 알고 있는 관계자들이 밝혔다. [Justice Department Begins Criminal Probe Over Bolton Book] Sept. 15, 2020 / THE WALL STREET JOURNAL Federal prosecutors issued grand jury subpoenas to former national security adviser John Bolton's publisher and literary agent on Monday, according to people familiar with the matter, launching a criminal investigation into whether Mr. Bolton mishandled classified information.

● 회고록의 40%를 "수사" 이야기로 채운 전직 검사

미국 연방검찰청 홈페이지의 FAQ 코너 답변과 미국 유력 매체들의 기사 등을 종합하면, 미국 연방검사는 "통상적으로는" 직접 수사를 하지 않지만 중대한 사건의 경우에는 직접 수사를 한다고 볼 수 있습니다. 특히 언론에서 주목하는 고위공무원 사건이나 대형 금융 사건, 테러 사건 등의 경우에는 연방검사가 직접 수사 과정에 참여하는 경우가 많습니다.

미국 뉴욕 남부 지방 연방검찰청(SDNY)의 연방검사였던 프릿 바라라가 2019년에 펴낸 회고록 [정의는 어떻게 실현되는가 DOING JUSTICE]에도 이 점이 잘 드러나있습니다. 프릿 바라라는 이 책의 각 부(部)를 형사사법절차의 진행 과정에 따라 "1부. 수사 - 2부. 기소 - 3부. 재판 - 4부. 처벌"이라는 순서로 구성했는데, 한국어판 기준으로 본문의 40%가 넘는 분량이 "1부. 수사" 파트에 집중돼 있습니다. 적어도 프릿 바라라라는 자신의 검사 생활 중 회고록에 언급할 만한 일의 40% 정도는 '수사' 영역이었다고 판단했음을 알 수 있습니다. (한국어판 본문 393쪽 중 164쪽이 '수사' 파트입니다.)


하지만 미국 검사의 직접 수사와 한국 검사의 직접 수사에는 상당한 차이도 있습니다. 일단 미국 연방검사의 경우 중대한 사건을 직접 수사할 때 검찰청 자체 인력만으로 수사하는 경우가 드뭅니다. 대부분 연방수사국(FBI)나 마약단속국(DEA) 등과의 협업을 통해 수사를 진행하며, 특히 압수수색이나 피의자 체포와 같은 강제처분을 할 때는 FBI나 지역 경찰 등 사법경찰의 협조를 받는 경우가 많습니다. 테러 사건이나 대형 회계부정 사건 등 중대한 사건의 경우에는 연방검사와 FBI 등 법무부 산하의 다른 연방 수사기관 요원들이 태스크포스(TF)를 구성해 한 팀으로 수사를 진행하기도 합니다. 이런 면에서 검찰청 소속 검사들과 수사관들만으로 직접 수사를 진행하는 우리나라 검찰의 수사와는 다릅니다.

수사의 법률적인 주체 또는 수사를 통제하는 주체도 다릅니다. 실무적으로 보자면 중대 범죄의 경우 미국 연방검사가 직접 수사를 담당하는 것은 사실입니다. 하지만 법률적으로 엄밀하게 말하자면 중대한 연방 범죄 사건의 경우 강제적인 수사를 수행하는 주체는 시민들로 구성된 배심원단, 대배심(Grand Jury)으로 볼 수 있습니다. 앞서 인용한 [월 스트리트 저널] 기사에도 언급돼 있지만, 검사는 강제적인 증거 확보를 위해 대배심을 통해 수사대상에 대한 소환장(subpoena)을 발부해야 하며, 중대 범죄의 경우 공소 제기 역시 검사가 대배심에 제출한 의견서를 대배심이 승인해 대배심 명의로 법원에 공소장(Indictment)을 제출하는 절차로 진행됩니다. 실무적으로는 검사가 직접 수사를 진행하는 것으로 볼 수 있지만, 법률적 의미에서는 대배심(Grand Jury)이 수사를 진행하는 구조입니다. 달리 말하자면 시민으로 구성된 대배심이 검사의 수사 등을 통제하는 구조로 볼 수 있습니다.

● 한국과 다른 수사의 개념…'검수완박'은 없다.

이와 같은 미국 검사의 수사 절차는 공소를 제기하기 이전에 강제 수사를 마무리해야 하고, 공판 이전까지 수집한 증거만을 토대로 검사가 직접 기소를 해야 하는 우리나라와 같은 대륙법 계통의 검사의 수사 절차와 다릅니다. 우리나라의 경우 수사부터 기소까지가 공판 이전의 단계로서 분리되지 않고 연속적으로 이어져 있는 절차이고, 법률 전문가인 검사가 수사 과정을 사법적으로 통제하는 구조입니다. 반면 미국의 경우에는 (강제) 수사와 기소를 시민으로 구성된 대배심(Grand Jury)이 담당합니다. 실무적으로 수사를 담당하는 경찰관 또는 검사를 대배심이 통제하는 형식이라고 볼 수 있습니다. '수사와 기소의 분리'라는 프레임을 적용하자면, 두 경우 모두 법률적으로 엄밀한 의미에서 수사와 기소가 분리되어 있다고 표현하기는 어렵습니다. 검수완박(검찰 수사권의 완전 박탈)이 되어 있다고 볼 여지도 없습니다.


그럼에도 미국에서는 수사와 기소가 분리되어 있고, 미국 검사는 직접 수사를 하지 않는다는 말이 나오는 이유는 무엇일까요? 결론부터 말하자면 '수사와 기소의 분리'라는 레토릭을 사람에 따라 다른 의미로 사용하고 있기 때문입니다.

지금 중대범죄수사청을 추진하는 여당 일부 의원들이 말하는 '수사와 기소의 분리'는 검수완박(검찰 수사권의 완전한 박탈)을 통해 검사가 직접 수사를 아예 하지 못하도록 하고, 경찰에 대한 검사의 수사 지휘도 없으며, 중대범죄수사청 등 사법경찰관이 수사 완료 후 보낸 사건에 대한 기소 여부만을 판단하는 구조를 뜻합니다. 이런 것이 '수사와 기소의 분리'라면, 미국 역시 수사와 기소가 전혀 분리되지 않은 나라라고 볼 수 있습니다. 미국 뿐만이 아니라 독일, 프랑스 등에도 검찰의 수사권과 수사지휘권이 존재하니 수사와 기소의 분리가 이뤄지지 않은 나라라고 볼 수 있습니다. (검찰의 수사권과 수사지휘권이 모두 없는 나라는 유럽평의회 46개 회원국을 기준으로 볼 때 핀란드, 아일랜드, 몰타, 웨일스, 북아일랜드 등 5곳에 불과하다고 합니다.)

반면 이례적으로 중대한 사건을 제외한 통상적 수사를 검사가 아닌 사법경찰관이 담당하며 수사 실무 인력 대부분을 사법경찰 기관에 배치되는 구조를 '수사와 기소의 분리'라고 규정한다면, 미국은 수사와 기소가 분리된 나라가 맞습니다. 이런 기준으로는 독일과 프랑스 역시 수사와 기소가 분리된 나라로 볼 수 있습니다. 독일이나 프랑스 같은 대륙법계 국가들은 대부분의 수사 실무를 사법경찰이 수행하는 가운데 검사의 수사지휘를 통해 수사에 대한 사법적 통제 기능을 유지하고, 영미법계 국가인 미국은 시민으로 구성된 대배심(Grand Jury)을 통해 수사에 대한 사법적 통제 기능을 수행한다고 표현할 수 있습니다. 어느 경우든 수사 과정에 대한 검사 또는 시민의 사법통제를 생략하지 않습니다.

● '수사와 기소의 분리'를 둘러싼 동상이몽(同牀異夢)

최근 우리나라에서 중대범죄수사청을 추진하는 분들은 반대론자들이 과거에는 '수사와 기소의 분리'에 대해 찬성했는데 이제와서 말을 바꾸고 있다고 공격하고 있습니다. 하지만 이는 앞에서 지적했듯이 수사와 기소의 분리에 대해 양 쪽이 서로 다른 의미를 부여하고 있기 때문에 벌어진 일로 보입니다.

여당 일각에서 추진하는 법안에 반대하는 분들이 과거에 지지한 '수사와 기소의 분리'는 검수완박(검찰 수사권 완전 박탈)이나 검사의 수사지휘를 받지 않는 중대범죄수사청이라고 보기 어렵습니다. 미국처럼 대부분의 수사 실무 인력을 사법경찰 기관에 배치하면서도 검사의 직접 수사 기능을 유지해 중대 범죄의 경우 협업하도록 하거나, 독일이나 프랑스 검찰처럼 사법경찰에 대한 수사 통제를 강화하는 것을 전제로 중대범죄수사청 설립을 주장했던 것에 가깝습니다.

정치적 사안에 대한 우리나라 검찰의 직접 수사가 양적으로나 질적으로나 지나치니 공수처 같은 예외적인 기관을 만드는 대신 '수사와 기소의 분리'를 통해 검찰을 개혁하자는 주장했다고 해서, 그것이 지금 일부 여당 의원들이 주장하는 것처럼 '검수완박(검찰 수사권 완전 박탈)'을 의미하거나, 검사의 수사지휘를 받지 않는 중대범죄수사청을 의미한 것은 아니었던 것입니다.

검찰개혁은 '수사와 기소의 분리'라는 레토릭을 누가 더 철저하게 관철하는지를 놓고 교조주의적으로 시비를 가리는 게임이 아닙니다. 검찰이든 경찰이든 반드시 필요한 경우에만 시민의 기본권을 제한할 수 있도록 수사권과 기소권을 더욱 엄격하게 통제하고, 그러면서도 권력의 부패나 시민의 안전을 위협하는 범죄를 효과적으로 단죄하고, 돈이나 영향력이 없는 사람도 국가기관의 권한행사를 통해 정의를 구할 수 있도록 효율적인 형사사법 절차를 만드는 작업입니다.

검사와 판사의 범죄를 특별하게 단죄하겠다며 수사권과 기소권을 한꺼번에 부여한 고위공직자범죄수사처(공수처)가 출범한 지 1달이 조금 넘은 시점에, 경찰에 대한 검사의 수사지휘를 폐지하고 제한적 보완 수사 요구만을 할 수 있도록 규정한 새로운 형사소송법을 시행한 지 2달이 겨우 지난 시점에, 다시 한번 국가의 형사사법체계를 근본부터 뒤바꾸는 법안을 추진하는 것이 올바른 의미의 개혁이라고 볼 수 있을지 의문입니다. 설사 중대범죄수사청을 당장 도입해야 할 절실한 필요가 있다고 치더라도, '검수완박(검찰 수사권의 완벽한 박탈)'을 구현하면서도 검사의 수사지휘를 전제로 하지 않고 있는 지금의 중대범죄수사청 법안이 과거 많은 사람들이 '수사와 기소의 분리' 방안이라며 지지했던 수사청 설립 방안과 같은 것이라고 보기도 어렵습니다.

진보와 보수를 막론하고 대부분의 상식적 사람들이 비판하는 법안이라도 180석의 힘으로 통과시킬 수 있다는 점은 이미 여러 차례 과시된 적이 있습니다. 하지만 사법 체계의 근간을 이루는 법률을 너무나 쉽게, 너무나 자주 바꾸는 것을 전례로 만들 경우, '다른 편'이 권력을 잡았을 때 또 다시 너무나 간단하게, 너무나 자의적으로 형사사법체계를 바꿔버릴 수 있다는 점 역시 명심해야 할 것입니다. 이 과정에서 가장 큰 피해를 보는 것은 너덜너덜해진 형사사법절차를 통해, 국가에 의지해 정의를 구할 수밖에 없는 평범한 시민들이 될 것입니다.
 
[참고 사항]
1. 미국 연방검찰청 홈페이지 FAQ 코너 (Offices of the United States Attorneys Frequently Asked Questions)
2. 트럼프 대통령의 측근들을 수사한 연방검사 파면 사태를 다룬 [뉴욕타임스] 기사
3. 존 볼턴 전 국가안보보좌관의 회고록에 대한 연방검사의 수사를 다룬 [월 스트리트 저널] 기사